Cuando la educación y la salud dejan de ser asuntos de soberanía
Por Nelson Vallejo-Gómez
“La reforma del Estado requiere una política de civilización
en clave paradigma de complejidad y poética de civilidad”
Edgar Morin
“Revolución a medias, no sólo por esta resistencia a la institución
de una profesión como la economía, celada en el fondo porque
extrañaba ceder a advenedizos una clave de oro del nuevo poder,
sino también por su posición ante la Iglesia, la tierra y la educación.”
Gabriel Restrepo
La distinción tradicional entre funciones soberanas del Estado y funciones sociales no es políticamente neutral. Al relegar la escuela y el hospital fuera del ámbito simbólico de la soberanía, se corre el riesgo de preparar el terreno para su transformación en mercados, justo cuando el poder de las naciones depende más que nunca de la calidad de su población, de sus conocimientos y de su salud.
En el lenguaje político francés se ha vuelto casi natural hablar del ejército, la policía, la justicia y la diplomacia como funciones soberanas del Estado, mientras que la educación y la salud se clasificarían entre las políticas sociales. Esta distinción, heredada de una larga historia institucional, parece tan evidente que rara vez se piensa en discutirla. Sin embargo, traza una frontera que merece ser cuestionada, ya que, históricamente, la escuela es uno de los pilares de la República francesa: ¿por qué la defensa del territorio pertenecería a la soberanía nacional, mientras que la formación de los ciudadanos y la protección de su salud serían apenas dimensiones secundarias?
La cuestión no es simplemente semántica. Las palabras organizan las representaciones colectivas; estas representaciones jerarquizan las prioridades, y las prioridades orientan los presupuestos, las reformas y las instituciones. Cuando una sociedad presenta ciertas misiones como consustanciales al Estado y otras como servicios cuyo acceso bastaría con garantizar y regular, bajo la lógica de la subsidiaridad e intermediación, introduce una diferencia de estatus que puede terminar produciendo efectos muy concretos. Lo que debe permanecer imperativamente bajo control público no se concibe de la misma manera que aquello que podría financiarse, contratarse, delegarse o someterse a la competencia del mercado, corriendo el riesgo de caer en la incertidumbre de la mercantilización financiera y rentista, bajo el control de monopolios privados.
¿Debe considerarse, entonces, que la separación entre lo soberano y lo social constituye un sesgo ideológico favorable a la privatización de la escuela y del hospital? Sería excesivo verla, sin una demostración histórica, como el resultado de un propósito concertado. Pero sería igualmente ingenuo creer que esta clasificación carece de consecuencias socio-políticas, económicas y culturales, civilizacionales, lo que podría ser ya metafísico. Puede contribuir a hacer aceptable una concepción reducida del Estado, en la que este conservaría la coerción, la seguridad y la soberanía formal, mientras abandonaría progresivamente a otros actores una parte cada vez mayor de las condiciones materiales de la emancipación colectiva.
Lo que está en juego es considerable: ¿puede un Estado seguir siendo soberano si ya no controla suficientemente las condiciones intelectuales, sanitarias, científicas y humanas, socioeconómicas y políticas de su autonomía?
I. Lo soberano: una definición histórica convertida en evidencia política
En su acepción clásica, las funciones soberanas del Estado designan aquellas vinculadas al ejercicio de la autoridad soberana: defender el territorio, garantizar la seguridad pública, administrar justicia y representar al poder público en las relaciones internacionales. Estas funciones movilizan la coerción legítima, la autoridad jurídica y la capacidad de decisión política. Su importancia es indiscutible.
El problema comienza cuando esta categoría descriptiva se convierte, implícitamente, en una jerarquía de las misiones del Estado. La defensa sería una necesidad absoluta, mientras que la educación y la salud serían servicios cuyo costo habría que justificar periódicamente. La primera pertenecería a la soberanía; las segundas, a la administración de las necesidades sociales. Ahí reside el sesgo: no necesariamente en la definición jurídica de las funciones soberanas, sino en el uso político que puede hacerse de ella.
Porque ¿qué territorio hay que defender si la población que lo habita carece de los medios intelectuales para comprender el mundo, de las condiciones sanitarias para vivir dignamente y de los conocimientos necesarios para dominar las tecnologías? ¿De qué sirve la soberanía jurídica si los ciudadanos no cuentan con las condiciones efectivas de su autonomía? ¿Y qué independencia nacional le queda a un país que debe importar la mayor parte de sus competencias, tecnologías, productos sanitarios o conocimientos estratégicos?
La soberanía no puede reducirse al monopolio de la fuerza. También designa la capacidad de una colectividad política para determinar su futuro, mantener sus instituciones, formar a sus ciudadanos y preservar las condiciones de su continuidad.
No se trata de confundir todas las misiones públicas ni de negar las diferencias entre una operación militar, una clase escolar y un acto médico. Se trata de comprender su interdependencia. La distinción funcional es legítima; la jerarquía implícita que convertiría las políticas educativas y sanitarias en misiones de segundo orden sí merece ser cuestionada.
II. La educación: una infraestructura de soberanía democrática
Una escuela no es una empresa encargada de producir competencias al menor costo posible. Es una institución política en el sentido más exigente del término: contribuye a formar personas capaces de comprender, juzgar, deliberar y participar en la vida colectiva.
La educación transmite conocimientos, pero no se reduce a acumularlos. Desarrolla el juicio, el pensamiento crítico, la capacidad de distinguir un hecho de una opinión, reconocer una manipulación, argumentar y tomar decisiones razonadas en un entorno incierto. Hace posible el ejercicio concreto de la ciudadanía.
En una democracia enfrentada a la desinformación, la polarización de las opiniones y la circulación masiva de contenidos engañosos, estas capacidades no son accesorias. Forman parte de la seguridad democrática. Una población que no dispone de los recursos intelectuales necesarios para examinar los discursos que recibe se vuelve más vulnerable a las manipulaciones, a las campañas de propaganda y a las simplificaciones autoritarias.
La soberanía tecnológica también depende de la escuela. Las competencias científicas, matemáticas, digitales y lingüísticas adquiridas durante la escolaridad condicionan la capacidad de un país para formar ingenieros, investigadores, médicos, técnicos y profesionales capaces de desarrollar o dominar tecnologías estratégicas. Una política educativa insuficiente puede producir, varios años después, dependencias industriales y científicas que las inversiones de emergencia no bastarán para corregir.
Por último, la escuela es uno de los espacios donde se juega la transmisión de un mundo común. No debe imponer un pensamiento uniforme, sino permitir que las nuevas generaciones accedan a conocimientos compartidos, comprendan la historia, confronten interpretaciones y participen en la discusión colectiva.
Reducir esta institución a una partida de gastos, a una clasificación internacional o a un dispositivo para adaptar la fuerza laboral a las necesidades inmediatas del mercado equivale a desconocer su función política. Una escuela eficaz no se mide únicamente por el número de diplomas que expide ni por la empleabilidad inmediata de sus estudiantes. También se mide por su capacidad para reducir las desigualdades, desarrollar la autonomía intelectual y hacer posible una participación democrática informada.
Por tanto, debilitar de manera duradera el servicio público de educación no representa solamente un problema social. También significa debilitar los recursos humanos y democráticos de los que depende la soberanía nacional.
III. La salud: una condición material de la autonomía colectiva
La salud exige un razonamiento comparable. Un sistema de atención sanitaria no es únicamente un dispositivo destinado a reparar los daños causados por la enfermedad. Protege un recurso fundamental: la capacidad de las personas para vivir, aprender, trabajar, cuidar a sus seres queridos y participar en la vida colectiva.
La salud pública también tiene una dimensión estratégica evidente. Una epidemia, una catástrofe natural, un conflicto o una interrupción del suministro de medicamentos puede poner a prueba la continuidad de las instituciones. La capacidad de movilizar profesionales, disponer de camas hospitalarias operativas, producir u obtener tratamientos, organizar la prevención y garantizar la continuidad de la atención forma parte directamente de la resiliencia nacional.
La experiencia de las crisis sanitarias recordó que la disponibilidad de personal, equipos y cadenas de suministro no puede improvisarse cuando estalla una crisis. Exige inversiones sostenidas, competencias actualizadas y una organización capaz de absorber una demanda excepcional.
Ahora bien, la lógica presupuestal de corto plazo puede entrar en contradicción con estas exigencias. Un hospital puede verse incentivado a reducir costos mientras pierde capacidad de atención; un territorio puede ver desaparecer servicios cuya rentabilidad inmediata parece insuficiente, aunque respondan a necesidades esenciales. Un ahorro contable puede convertirse así en un costo colectivo: demoras en la atención, agravamiento de enfermedades, renuncia a recibir atención médica y sobrecarga de otros servicios.
Esto no significa que toda actividad médica deba ser ejercida exclusivamente por el sector público. Las instituciones privadas, los profesionales independientes y las asociaciones contribuyen a la oferta de servicios de salud. La cuestión es cuál es la finalidad que gobierna el sistema. Cuando la rentabilidad financiera se convierte en el criterio dominante, puede entrar en conflicto con la prevención, la cobertura territorial, la atención de los pacientes más vulnerables o la preparación ante las crisis.
La responsabilidad del Estado, por tanto, no consiste únicamente en financiar una demanda de atención o corregir las fallas del mercado. Consiste en garantizar que la población disponga efectivamente de las capacidades sanitarias necesarias, incluso allí donde la actividad es menos rentable y cuando las necesidades superan los cálculos habituales de gestión.
La salud es, en este sentido, una condición de la autonomía individual y de la resiliencia colectiva. Relegarla al rango de gasto social ajustable es olvidar que ninguna soberanía puede mantenerse de manera duradera sobre una población cuyas capacidades vitales se deterioran.
IV. Del servicio público al mercado: el mecanismo discreto de la mercantilización
¿Cómo se pasa de una distinción conceptual a una transformación de las instituciones? Rara vez mediante una única decisión que anuncie explícitamente que la educación o la salud deben convertirse en mercados. El cambio suele producirse a través de una sucesión de decisiones administrativas, presupuestales y organizativas cuyos efectos acumulados pueden modificar profundamente la naturaleza del servicio prestado.
La primera etapa consiste en redefinir la misión pública en términos de resultados medibles y costos unitarios. Esta exigencia no es ilegítima: ningún servicio público puede eludir la obligación de rendir cuentas sobre el uso de los recursos colectivos. Pero se vuelve problemática cuando los indicadores cuantificables terminan sustituyendo las finalidades que debían servir.
La segunda etapa consiste en separar la financiación de la prestación. El Estado puede entonces seguir financiando un servicio sin garantizar directamente su organización o ejecución. Esta separación puede, en ocasiones, mejorar la oferta, favorecer la innovación o responder a necesidades particulares. También puede abrir un espacio cada vez mayor a operadores privados, especialmente cuando la contratación externa se presenta como una solución general a las dificultades de la gestión pública.
La tercera etapa es la introducción de la competencia. Se incentiva a las instituciones, los profesionales o los organismos a comparar sus costos, resultados y atractivo. Tampoco toda comparación es condenable. Sin embargo, la competencia puede producir efectos perversos cuando los operadores se ven incentivados a seleccionar a los usuarios menos costosos, privilegiar las actividades más rentables o abandonar los territorios más difíciles de atender.
Por último, puede aparecer una cuarta etapa: la retirada progresiva de la capacidad pública de prestación directa. Cuando falta personal, se aplazan las inversiones o se deterioran las infraestructuras, recurrir a proveedores privados puede convertirse en la única solución disponible de inmediato. La opción que inicialmente se presentaba como una alternativa de gestión termina transformándose en dependencia estructural.
Este mecanismo no es automático ni uniforme. Una delegación bien regulada puede contribuir al interés general; a la inversa, un organismo público puede volverse ineficiente o generar desigualdades. El carácter público no garantiza, por sí solo, la calidad del servicio, del mismo modo que el carácter privado no lo condena necesariamente a la mercantilización.
La cuestión decisiva está en otra parte: ¿quién define los objetivos? ¿quién controla los medios? ¿quién asume los riesgos y quién responde por los resultados? Si el Estado financia sin controlar las capacidades, delega sin poder garantizar la continuidad y deja de disponer de alternativas operativas, puede conservar la responsabilidad jurídica de una misión mientras pierde progresivamente el control sobre su realización.
El riesgo, por tanto, no es solamente la privatización de ciertas actividades, sino la pérdida progresiva de la propia capacidad de acción del Estado.
V. La paradoja de un Estado soberano que ya no controlaría sus propias condiciones de existencia
El debate sobre las funciones soberanas del Estado adquiere aquí toda su importancia. Un país puede mantener un ejército, una policía, un sistema judicial y una red diplomática, y al mismo tiempo volverse dependiente del extranjero para obtener componentes electrónicos, principios activos farmacéuticos, tecnologías digitales, competencias científicas o capacidades industriales esenciales.
Esta dependencia no es necesariamente problemática en sí misma. Ningún país produce por sí solo todos los bienes y conocimientos que necesita. La interdependencia puede ser una fuente de prosperidad y cooperación. Sin embargo, se vuelve estratégica cuando una interrupción del suministro o una decisión externa priva al país de una capacidad indispensable, sin que exista una solución alternativa disponible en un plazo aceptable.
La soberanía no significa, por tanto, autarquía. Designa la capacidad de decidir, cooperar y, si es necesario, actuar sin quedar sometido a una dependencia crítica.
Esta capacidad se construye a largo plazo. La formación de un investigador, la cualificación de un médico, la conformación de un equipo hospitalario, la renovación de una institución educativa o el desarrollo de una cadena industrial no pueden obtenerse de inmediato mediante un simple aumento de los recursos presupuestales. Requieren competencias, instituciones, inversiones y continuidad de las políticas públicas.
La paradoja resulta evidente: un gobierno puede anunciar un aumento sustancial del gasto militar sin disponer de inmediato de las municiones, los equipos o el personal necesarios para un conflicto prolongado. De la misma manera, un gobierno puede aumentar los presupuestos de educación y salud sin lograr mejorar suficientemente los aprendizajes, reducir los tiempos de espera para la atención o cerrar las brechas territoriales.
En ambos casos, el presupuesto es un medio, no una prueba de capacidad.
Esta constatación debería conducir a una reforma profunda de la evaluación de las políticas públicas. No basta con verificar que se aprobaron los recursos, que se ejecutó el gasto o que aumentó el número de empleados. Hay que medir lo que el Estado puede hacer realmente, con qué medios disponibles, en qué plazos, con qué calidad y con qué capacidad para resistir una crisis prolongada.
En la escuela, esto significa examinar los aprendizajes de los estudiantes, las desigualdades educativas, la estabilidad de los equipos, la disponibilidad de docentes y la calidad de los entornos educativos. En salud, hay que medir el acceso efectivo a la atención, los tiempos de espera, la capacidad hospitalaria realmente disponible, la disponibilidad de personal y la continuidad de los procesos de atención. En defensa, hay que estudiar las existencias, la disponibilidad de los equipos, los plazos industriales, el personal capacitado y la capacidad para sostener un compromiso prolongado.
La misma exigencia de rigor debe aplicarse a todas las políticas públicas. Una democracia no puede decidir de manera duradera sus prioridades basándose únicamente en las cifras anunciadas en las leyes de presupuesto.
VI. Repensar la soberanía: del poder de coerción a la capacidad colectiva
No se trata de suprimir la distinción entre las funciones soberanas del Estado y las políticas sociales. Esta distinción conserva una utilidad jurídica y administrativa. La defensa, la policía, la justicia y la diplomacia movilizan prerrogativas específicas que la educación y la salud no utilizan de la misma manera.
Pero hay que dejar de convertirla en una jerarquía implícita de las obligaciones del Estado.
Una concepción más completa de la soberanía debería distinguir tres dimensiones complementarias.
La primera es la soberanía político-jurídica: la capacidad de defender el territorio, garantizar el orden jurídico, proteger a los ciudadanos y decidir libremente la política exterior.
La segunda es la soberanía humana y social: la capacidad de formar a la población, preservar su salud, reducir las vulnerabilidades y mantener las condiciones para una participación efectiva en la vida colectiva.
La tercera es la soberanía científica y productiva: la capacidad de producir, dominar o movilizar los conocimientos, las tecnologías, las infraestructuras y los recursos necesarios para la autonomía del país.
Estas tres dimensiones no son independientes. Una defensa moderna depende de la industria, la investigación, la educación superior y las competencias científicas. Un sistema de salud resiliente depende de personal capacitado, capacidades de investigación, infraestructuras y cadenas de suministro. Una democracia estable depende de ciudadanos capaces de comprender las decisiones públicas, confrontar argumentos y participar en la deliberación colectiva.
La soberanía aparece así menos como un atributo aislado del Estado que como el resultado de un sistema de capacidades interdependientes.
Este enfoque invita a replantear la cuestión presupuestal. Ya no se trata solamente de determinar qué proporción de los recursos nacionales debe asignarse a cada ministerio, sino de identificar las capacidades colectivas indispensables para la continuidad de la sociedad y la autonomía de sus decisiones.
Una política educativa ambiciosa puede fortalecer, a largo plazo, la soberanía científica e industrial. Una política sanitaria preventiva puede aumentar la resiliencia de la población y reducir ciertas vulnerabilidades. Una política de investigación puede apoyar simultáneamente la salud, la industria y la defensa. Por tanto, los efectos del gasto público no pueden encerrarse en las fronteras administrativas de los ministerios.
Aquí se revela el límite de una gestión pública organizada exclusivamente por partidas presupuestales sectoriales. Cuando cada ministerio defiende sus recursos sin analizar suficientemente las interdependencias entre sus misiones y las de los demás, el Estado corre el riesgo de perder de vista la coherencia del conjunto.
VII. Hacia una doctrina de la capacidad pública
Una reforma verdaderamente ambiciosa del Estado no debería limitarse a buscar dónde reducir el gasto o a determinar qué actividades podrían contratarse externamente. Debería comenzar por una pregunta más fundamental: ¿qué capacidades debe conservar, garantizar o poder movilizar la colectividad en cualquier circunstancia?
Esta pregunta conduce a cuatro exigencias.
La primera consiste en definir explícitamente las misiones y capacidades críticas. Hay que distinguir entre las actividades cuya interrupción perjudicaría de inmediato a la población, aquellas cuyo deterioro produciría efectos a mediano plazo y las que pueden organizarse con mayor flexibilidad. Este análisis debe incluir las dependencias respecto de proveedores privados y extranjeros.
La segunda consiste en asociar cada programación presupuestal con una programación de capacidades. Los recursos deben vincularse a objetivos concretos: personal efectivamente disponible, equipos operativos, cupos de atención abiertos, tiempos de respuesta, cobertura territorial y continuidad de los servicios. También hay que tener en cuenta los plazos necesarios para convertir las inversiones en resultados.
La tercera consiste en evaluar las políticas públicas a partir de sus efectos reales. La evaluación no debe reducirse a un control contable ni a una clasificación de indicadores. Debe permitir comprender por qué los resultados progresan o se estancan, distinguir las causas internas de los factores externos e identificar las decisiones que producen consecuencias a largo plazo.
La cuarta consiste en preservar una capacidad pública de decisión y acción. Esto no exige que el Estado preste directamente cada servicio. Exige que conserve la experiencia técnica necesaria para definir las necesidades, controlar a los operadores, garantizar la continuidad del servicio y recuperar el control cuando las circunstancias lo impongan.
Por tanto, la contratación de operadores privados debe evaluarse según su contribución al interés general, y no considerarse una solución intrínsecamente superior o inferior. Del mismo modo, la gestión pública no puede quedar exenta de toda exigencia de desempeño por el solo hecho de perseguir una misión de interés general.
La verdadera oposición no se da entre un Estado omnipresente y un mercado omnipotente. Se sitúa entre una organización que preserva la capacidad colectiva de alcanzar los fines definidos democráticamente y otra que corre el riesgo de hacer depender esos fines de restricciones económicas, contractuales o industriales que el poder público ya no controla suficientemente.
Conclusión — La escuela y el hospital no son gastos periféricos de la soberanía
Francia puede distinguir legítimamente sus funciones soberanas en sentido estricto de sus políticas sociales. Sin embargo, no puede pretender defender plenamente su soberanía si reduce la educación y la salud a servicios cuyo gasto debe justificarse periódicamente, sin examinar su papel en la continuidad y la autonomía de la nación.
El ejército protege el territorio frente a las amenazas externas; la policía y la justicia garantizan la seguridad y el orden jurídico. Pero la escuela forma a los ciudadanos que dan sentido a la democracia, mientras que la salud preserva las capacidades humanas sin las cuales ninguna sociedad puede funcionar de manera duradera. La investigación, la industria y la educación superior hacen posibles las innovaciones y las competencias de las que dependen las demás misiones públicas.
Estas funciones no son idénticas. Son interdependientes.
El preámbulo de la Constitución francesa de 1946 recuerda, en su apartado undécimo, que la nación garantiza la protección de la salud y, en el decimotercero, que la organización de la educación pública, gratuita y laica en todos los niveles es un deber del Estado. Estos principios no establecen un monopolio público absoluto de la prestación de servicios de salud o de educación. Sin embargo, impiden tratar estas misiones como simples opciones políticas carentes de alcance constitucional.
Por tanto, no basta con afirmar que la salud y la educación son esenciales. Hay que extraer de ello consecuencias en materia de programación, evaluación, inversión y responsabilidad pública. También hay que rechazar que la búsqueda exclusiva de ahorros inmediatos destruya capacidades cuya reconstrucción sería larga, costosa o, en ocasiones, imposible.
La pregunta final no es si la escuela y el hospital deben administrarse exactamente igual que el ejército. Es si Francia concibe su poder como la simple suma de sus instrumentos de coerción o como la organización coherente de las capacidades que permiten a una sociedad gobernarse a sí misma.
Una nación no pierde su soberanía solamente cuando ya no puede defender sus fronteras. También la debilita cuando no logra formar a sus ciudadanos, preservar su salud, dominar los conocimientos indispensables para su futuro y garantizar la continuidad de sus instituciones.
La defensa protege la posibilidad material de la libertad colectiva. La educación y la salud contribuyen a hacer que esa libertad sea real, duradera y compartida. Oponerlas mediante una jerarquía simplificadora equivale a desconocer las condiciones mismas del poder público.
El verdadero desafío no consiste, entonces, en proclamar que todo es una función soberana del Estado. Consiste en reconocer que la soberanía contemporánea se apoya en un conjunto de capacidades públicas interdependientes, ninguna de las cuales puede sacrificarse de manera duradera sin afectar a las demás.
La reforma del Estado debería partir de esta exigencia: no solo gastar menos, ni siquiera gastar mejor, sino conservar colectivamente la capacidad de hacer aquello que la democracia ha decidido considerar esencial.